Тиха революція, чи тиха диверсія?

17.07.20 Верховна Рада України прийняла у другому читанні Закон України «Про оборонні закупівлі».

«Закон про оборонні закупівлі – це тиха революція на папері з затамованим подихом і системними наслідками», – заявив Мустафа НАЙЄМ, заступник генерального директора ДК «Укроборонпром» на сайті концерну

«Вкрай важливим є те, що Закон направлений на розвиток конкурентного середовища у сфері оборонних закупівель. Такий підхід дозволить створити  правові та економічні передумови для розвитку конкурентного середовища у сфері оборонних закупівель відповідно до принципів закупівель поширених в країнах — членах НАТО та Європейського Союзу”, – підкреслила заступниця Міністра Світлана Панаіотіді на сайті міністерства

Разом з тим, у висновку Головного науково-експертного управління Верховної Ради до законопроекту висловлені серйозні зауваження, які не були враховані. Двічі зауваження до законопроекту надавалися Головним юридичним управлінням Верховної Ради, які також не враховані.

Крім того, експертне середовище поза парламентом також висловило серйозні зауваження до законопроекту, які не взято до уваги.

Отже, спробуємо розібратися, яку ж революцію здійснив цей закон та спрогнозувати її наслідки?

Щодо предмета закупівлі

Протягом, майже, тридцяти років закупівлі озброєння, військової і спеціальної техніки, а також робіт і послуг, пов’язаних з ними, здійснювалися силовими структурами за «державним оборонним замовленням», яке є засобом державного регулювання економіки для задоволення наукових та матеріально-технічних потреб із забезпечення національної безпеки і оборони шляхом планування обсягу фінансових ресурсів, визначення видів та обсягів продукції, робіт і послуг, а також укладення з виконавцями державних контрактів на постачання (закупівлю) продукції, робіт і послуг.

Натомість авторами нового закону «державне оборонне замовлення» замінено на «оборонні закупівлі», з визначенням що це «здійснення державним замовником:

  • закупівель товарів, робіт і послуг, призначених для виконання державних програм у сферах національної безпеки і оборони,
  • а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони».

Тобто, засіб державного регулювання економіки діючого Закону знівельовано до примітивного рівня процедур закупівель.

Спробуємо з’ясувати, які ж «товари, роботи і послуги призначені для виконання державних програм у сферах національної безпеки і оборони»?

Законодавство про державні цільові програми визначає, що, за своєю спрямованістю державні цільові програми поділяються на економічні, наукові, науково-технічні, соціальні, національно-культурні, екологічні, оборонні, правоохоронні і мають містити такі розділи:

  • мета програми;
  • шляхи і способи розв’язання проблеми;
  • завдання і заходи;
  • очікувані результати, ефективність програми;
  • обсяги та джерела фінансування.

Організовує розроблення і виконання державних програм розвитку Збройних Сил України, інших військових формувань та розвитку озброєння і військової техніки, інших програм (планів) з питань оборони Кабінет Міністрів (Закону України «Про оборону України»).

Отже, такі поняття як «товари, роботи і послуги для виконання державних програм» в законодавстві відсутні.Крім того, повноваження Кабінету Міністрів стосовно Збройних Сил серед іншого полягають у:

  • організації підготовки та реалізації загальнодержавних програм розвитку Збройних Сил України, озброєння та військової техніки, інших державних програм стосовно Збройних Сил України, державного оборонного замовлення на поставку (закупівлю) продукції, виконання робіт, надання послуг для потреб Збройних Сил України, створення недоторканних та мобілізаційних запасів;
  • забезпеченні постачання Збройним Силам України озброєння, військової техніки, енергетичних, матеріально-технічних та інших ресурсів і майна, надання послуг та їх фінансування в обсягах, що необхідні для ефективного виконання Збройними Силами України покладених на них завдань і функцій (Закону України «Про Збройні Сили України»).

Очевидно, що новий закон суперечить цим нормам і, як наслідок, його запровадження (реалізація) породить плутанину і хаос в оборонному плануванні. З іншої сторони, майно у Збройних Силах має статус військового майна, до якого належать будинки, споруди, передавальні пристрої, всі види озброєння, бойова та інша техніка, боєприпаси, пально-мастильні матеріали, продовольство, технічне, аеродромне, шкіперське, речове, культурно-просвітницьке, медичне, ветеринарне, побутове, хімічне, інженерне майно, майно зв’язку тощо (Закон України «Про правовий режим майна у Збройних Силах України»).Тобто, «оборонні закупівлі» за новим законом фактично мають поширюватися на весь перелік військового майна, яке необхідне для потреб оборони. І тут виникає питання, а для чого авторам закону необхідно було знівелювати державне оборонне замовлення і «розмазати» його на оборонні закупівлі всього військового майна? Адже із цього переліку майна тільки «озброєння, бойова та інша техніка і боєприпаси» мають особливі правила і процедури створення, виробництва, експлуатації (застосування), а також правовий режим обігу (не перебувають у вільному обігу, постачаються виключно за державним оборонним замовленням). Крім того, із цього переліку майна Кабінет Міністрів затверджує тільки державні цільові програми розвитку озброєння, військової і спеціальної техніки? Більше того, на початку 90-х років, через відсутність законодавства про державні закупівлі, в оборонне замовлення вже включалися продовольство, речове і медичне майно, пально-мастильні матеріали, а також озброєння, військова і спеціальна техніки. Пізніше, з прийняттям законодавства про державні закупівлі, предметом оборонного замовлення залишилося тільки озброєння, військова і спеціальна техніка. Визначення поняття «роботи і послуги, які призначені для виконання державних програм у сферах національної безпеки і оборони» також відсутнє у Законі України «Про національну безпеку України» (Стаття 33. Державні програми у сферах національної безпеки і оборони).

Отже, штучно запроваджене у новому законі поняття «товари, роботи і послуги, які призначені для виконання державних програм у сферах національної безпеки і оборони» є віртуальним, яке не можливо ідентифікувати на практиці.

Водночас глосарієм нового закону вводяться такі терміни як «товари оборонного призначення», «роботи оборонного призначення», «послуги оборонного призначення» у яких також окремо використовується словосполучення — «необхідні для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони».

Тобто, існують товари, роботи і послуги оборонного призначення для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони, а всі інші — не для гарантованого забезпечення. Це якась нісенітниця, якщо не сказати дурниця.

Тому, виходячи із першої частини визначення поняття «оборонні закупівлі», є незрозумілим, що ж все-таки у новому законі є предметом закупівлі?

Друга частина визначення «оборонних закупівель» запроваджує поняття «інші товари, роботи і послуги для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони».

При цьому у законі дається визначення поняття «гарантоване забезпечення потреб безпеки і оборони», яке, по суті, нічого не визначає і не розкриває. Тобто, «інші роботи і послуги» залишаються в Законі невідомими.

Натомість, до «робіт оборонного призначення» віднесено «фундаментальні наукові, прикладні дослідження та експериментальні розробки для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони», а всі інші види робіт, у тому числі дослідно-конструкторські роботи із створення нових зразків озброєння, не відносяться до «гарантованого забезпечення».

Це якийсь абсурд.

Щодо служби державного замовника

Новий закон запроваджує «Службу державного замовника» — суб’єкт господарювання, що належить до сфери управління державного замовника, або структурний підрозділ державного замовника, що уповноважується ним на здійснення закупівель та укладення державних контрактів (договорів) на закупівлю товарів, робіт і послуг оборонного призначення та інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони.

Слід зазначити, що запровадження у законі «Служби державного замовника» в оборонній сфері в особі суб’єкта господарювання та делегування йому повноважень керівника державного органу — це махровий корупційний «схематоз» з непередбачуваними наслідками.

По-перше, головне завдання будь-якого суб’єкта господарювання – отримання прибутку, а не органіцзовувати забезпечення потреб оборони.

По-друге, суб’єкт господарювання не є суб’єктом оборонного планування і ніякої участі у ньому не бере.

По-третє, Міністр оборони представляє Міноборони у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами і організаціями в Україні та за її межами (Положення про Міноборони, затверджене постановою КМУ від 26.11.14 № 671).

На сьогодні державними замовниками з оборонного замовлення Кабінетом Міністрів України визначено: Міністерство внутрішніх справ, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, Міністерство оборони, Міністерство юстиції, Державну службу з надзвичайних ситуацій, Службу безпеки, Службу зовнішньої розвідки, Державне космічне агентство, Адміністрацію Державної прикордонної служби, Адміністрацію Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації, Головне управління розвідки Міністерства оборони, Управління державної охорони, Національне антикорупційне бюро, Національну гвардію, Національну поліцію, Державну спеціальну службу транспорту, Державне бюро розслідувань, Державна судова адміністрація. При цьому, головну роль в обороні держави відіграють Збройні Сили України, а всі інші військові формування і державні органи — допоміжну. Тому Законом України «Про оборону України» встановлено, що Міністерства, центральні та інші органи виконавчої влади у взаємодії з Міністерством оборони України у межах своїх повноважень організовують і забезпечують виконання законодавства у сфері оборони, сприяють Збройним Силам України у виконанні ними завдань, здійснюють їх належне забезпечення за напрямами діяльності.

Якщо на сьогодні державне оборонне замовлення – це засіб державного регулювання економіки для задоволення наукових та матеріально-технічних потреб із забезпечення національної безпеки і оборони, то «закупівля товарів, робіт і послуг, призначених для виконання державних програм у сферах національної безпеки і оборони, а також інших товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб безпеки і оборони» по відношенню до інших державних замовників, крім Міноборони, викликає багато запитань.

Наприклад, які державні цільові оборонні програми мають, або можуть мати Державна судова адміністрація, Державне бюро розслідувань, Національне антикорупційне бюро, Національна поліція, Державна спеціальна служба транспорту та інші?

Тобто, заміна «оборонного замовлення» на «процедуру оборонних закупівель» вносить тільки хаос в організацію оборонного планування, що наглядно ілюструє нижче наведена схема оборонного планування, запропонована Законом «Про оборонні закупівлі».

Щодо оборонного планування

f


Предмет оборонних закупівель

Процедури оборонних закупівель

e

f

Висновки

  1. Одним із основних документів оборонного планування і здійснення оборонних закупівель згідно Закону «Про оборонні закупівлі» є трирічний план закупівель, який не погоджується з комітетом Верховної Ради, не схвалюється РНБОУ і не затверджується Кабінетом Міністрів (такий собі «междусобойчик»), а затверджується тільки державним замовником. Як наслідок, відсторонення від контролю за процесом оборонного планування та здійснення відкритих оборонних закупівель Президента України, РНБОУ, комітету Верховної Ради та Кабінету Міністрів.
  2. Розмитість критеріїв чіткого і однозначного визначення предмета закупівлі, а також відсутність ознак, за якими обмежується доступ до інформації про закупівлі, несе у собі загрози вчинення посадовими особами державних органів корупційних дій та спонукатиме їх до маніпуляцій з «перекиданням» предметів закупівель із однієї категорії в іншу («закритих» до «відкритих» і навпаки).
  3. Більшість предметів закупівель, визначених п. 24, 25, 29, ч.1,ст.1 Закону дає можливість віднесення до таких категорій інших предметів.
  4. Для закупівлі несекретних предметів із всіх відкритих процедур, визначених Законом України «Про публічні закупівлі», у Законі «Про оборонні закупівлі» застосовується тільки одна – торги з обмеженою участю.
  5. Відповідно до частини 2 статті 39 Закону, державні замовники мають право розміщувати свої представництва виключно на підприємствах, в установах та організаціях, визначених виконавцями державних контрактів (договорів).

Представництва державного замовника на підприємствах співвиконавцях підтверджують та гарантують виконавцю надійність, якість та спроможність виконати завдання та контролюють ціноутворення, а їх відсутність призведе до зриву виконання контракту.

Частини 3 статті 179 Господарського кодексу України визначає, що укладення господарського договору є обов’язковим для сторін, якщо він:

  • заснований на державному замовленні,
  • виконання якого є обов’язком для суб’єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов’язковості укладення договору для певних категорій суб’єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

Враховуючи, що оборонні закупівлі не є державним замовленням у визначенні Господарського кодексу та відсутня вимога щодо обов’язковості укладення договору для співвиконавців із виконавцем, а залучення до виконання державного контракту з оборонних закупівель співвиконавців не потребує погодження із державним замовником (до 50%), створюються передумови для зриву виконання оборонного замовлення шляхом відмови від його виконання співвиконавцями.

  1. Дотримання задекларованих у статті 3 Закону принципів здійснення оборонних закупівель можна елементарно досягти шляхом удосконалення діючої редакції Закону України «Про державне оборонне замовлення» з урахуванням набутого протягом 28 років практичного досвіду його використання.

Лев Дронов

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

Optionally add an image (JPEG only)