Турборежим оборонних закупівель

експертиза законопроекту «Про оборонні закупівлі», реєстр. №№ 2398 від 07.11.19, 2398-1 від 22.11.19, 2398-д від 27.11.19

Історія питання

Нормативно-правове урегулювання процесу забезпечення потреб оборони і безпеки держави формувалося в Україні поступово, еволюційним шляхом і розпочалося з прийняття Кабінетом Міністрів України (Прем’єр-міністр — Віталій МАСОЛ) постанови від 06.09.94 № 619 «Про обсяги державного контракту і державного замовлення для забезпечення потреб оборони і безпеки держави на 1994 рік».

Номенклатура оборонного замовлення на той час складалася, як з озброєння, військової і спеціальної техніки (у тому числі для поставок в рамках СНД), так і з майна, що забезпечує життєдіяльність Збройних Сил України (речове, продовольство, пально-мастильні матеріали, медичне майно і т. п.).

Поступово центральними органами виконавчої влади готувався Закон України «Про державне оборонне замовлення» від 03.03.99 № 464-XIV, який також передбачав закупівлю продовольства, речового і медичного майна, пально-мастильних матеріалів і т.п. За такої номенклатури оборонне замовлення виглядало занадто громіздким, не зручним для роботи, управління і контролю.

Крім того, озброєння, військова і спеціальна техніка за своїм призначенням (засоби ведення збройної боротьби), правовим режимом розроблення і виробництва (тактико-технічне завдання, на відміну від ринкового попиту), а також обігу (відсутній вільний обіг на внутрішньому і зовнішньому ринку) кардинально відрізняються від товарів (предметів) суспільного споживання або промислового призначення. Тобто весь масив (номенклатуру) оборонних закупівель слід розділити на дві категорії:

1) закупівля засобів ведення збройної боротьби;

2) закупівля предметів забезпечення життєдіяльності.

Тому з подальшим розвитком законодавства про державні закупівлі було прийнято нову (нині діючу) редакцію Закону України “Про оборонне замовлення”, якою предмети закупівлі обмежено тільки озброєнням, військовою і спеціальною технікою та роботами і послугами, що забезпечують всі стадії їх життєвого циклу. Закупівля іншого майна здійснювалася військовими формуваннями за процедурами державних закупівель товарів цивільного і промислового призначення.

Справжнім автором законопроекту № 2398 є Проектний офіс реформ Міноборони. Правовий статус офісу — консультативно-дорадчий орган Міноборони, команда якого складається із 40 волонтерів та бізнесменів. Очевидно, що працівники офісу ніколи не стикалися з системами оборонного планування, розроблення і поставлення на виробництво озброєння, військової і спеціальної техніки, які існують не тільки в Україні, а і в інших розвинутих державах. Як правило, більшість з цих документів мають обмежений доступ.

Тому, маючи чітке уявлення про правила і принципи прозорої закупівлі предметів забезпечення життєдіяльності військових формувань (ковбаса, тушонка, одяг, медпрепарати, пально-мастильні матеріали тощо, які вільно обертаються на ринках) офіс реформ Міноборони зробив спробу поширити ці правила і принципи на озброєння, військову і спеціальну техніку, хаотично «наскирдуваши» все це в один законопроект під назвою «Про оборонні закупівлі».

Насторожує інше, будучи консультативно-дорадчим органом Міноборони, офіс реформ мав подати законопроект спочатку на розгляд Міністрові. Міністр оборони, у свою чергу, в разі необхідності, внести відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів на розгляд Уряду. Суб’єктом законодавчої ініціативи у цьому випадку мав бути Уряд.

Але цього чомусь не сталося. Офіс реформ пішов обхідним шляхом. Спочатку організував, якісь незрозумілі обговорення законопроекту з представниками громадськості і державних органів в Будинку офіцерів, потім у союзники була засватана заступник Міністра економіки Світлана ПАНАІОТІДІ, далі якісь незрозумілі обговорення на круглому столі в Комітеті Верховної Ради (за спиною Прем’єр-міністра і Уряду), а далі — пустопорожній піар революційного законопроекту у засобах масової інформації і, на кінець, реєстрація законопроекту від суб’єкта законодавчої ініціативи — групи народних депутатів.

Єдиним запобіжником, який міг перешкодити реєстрації авантюрного законопроекту могли стати лише фахівці Департаменту стратегічного розвитку сектору оборони та безпеки Мінекономіки, які за функціоналом відповідали за формування державної політики у цій сфері, а не офіс реформ Міноборони.

Проте і тут заступник Міністра економіки Світлана ПАНАІОТІДІ спрацювала на випередження, зробила хід конем і, агресивно, одним махом, без жодних пояснень, подала на звільнення 15 висококваліфікованих державних службовців Департаменту стратегічного розвитку сектору оборони та безпеки (від директора Департаменту до начальників відділів).

Спецоперація вдалася! Браво Світлано! Шлях розчищено, настала тиша.

А хто організатор всього цього дійства? — допоки ще невідомо.

Преамбула законопроекту

Законопроектом передбачається встановити загальні правові засади планування і формування обсягів та особливостей здійснення закупівель товарів, робіт і послуг оборонного призначення для забезпечення потреб оборони, здійснення державного і демократичного (цивільного) контролю в цій сфері, зокрема і для товарів, робіт і послуг, відомості про які становлять державну таємницю, що мають певну специфіку.

Загальні правові засади планування і формування обсягів  чого? (тавтологія).

Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища……

Створення в Україні конкурентного середовища озброєння, військової і спеціальної техніки — це щось із фантазії?! Примітивну, допоміжну техніку, — згоден. Але хто із олігархів здатен в Україні побудувати новий Південмаш, Мотор-Січ, Зоря – Машпроект, створити КБ Південне, АНТК ім. Антонова і т. д.?

Створення конкурентного середовища з компаніями Євросоюзу?!

Щодо предмету правового регулювання

Єдиним засобом державного регулювання економіки, відповідно до ст. 12, 13 Господарського кодексу України, є державне замовлення. У сфері оборони і національної безпеки таким засобом є державне оборонне замовлення.

Однак, законопроект виключає поняття «державне оборонне замовлення», як засіб регулюючого впливу держави на пріоритети забезпечення національної безпеки і оборони держави та зосереджується на процедурах закупівель, які спрямовані виключно на економічну вигоду.

За структурою і змістом законопроект переважно дублює Закон України «Про публічні закупівлі» і має процедурний характер.

Предмет закупівлі (озброєння, військова та спеціальна, військова зброя і боєприпаси, спеціальні комплектувальні вироби для їх виготовлення і експлуатації, матеріали та обладнання, спеціально призначені для їх розроблення, виготовлення або використання) прирівняний до продукції промислового призначення та товарів широкого вжитку, які мають вільний обіг як на внутрішньому, так і зовнішньому ринку.

Предмети закупівлі, які урегульовує законопроект через своє специфічне призначення не перебувають у вільному обігу, ні на зовнішньому ринку, ні в межах України і створюються за тактико-технічним завданням замовника, якими можуть бути виключно законні військові формування України або іноземних держав.

Законопроект побудований на фрагментарному копіюванні окремих правил, норм і положень Директиви 2009/81/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 13.07.09 щодо закупівель в сфері оборони з використанням деяких норм і положень національного законодавства у сфері публічних закупівель та державного оборонного замовлення. Внаслідок цього законопроект має формат директиви, а не традиційного для України закону.

Законопроект не враховує специфічні Правила, Процедури і Порядки встановлені «Системой разработки и постановки на производство военной техники» за якими здійснюється розроблення зразків, їх випробування, прийняття на озброєння, підготовка серійного виробництва, виробництво, ремонт, модернізація тощо. Національне законодавство, що урегульовує зазначену систему до цього часу відсутнє (законопроекти № 7520 від 28.12.10, № 2420а від 25.06.13 і № 7389 від 12.12.17).

Щодо вибору виконавців та співвиконавців оборонного замовлення

В Україні відсутня диверсифікація постачальників. Всі підприємства ОПК України мають свою спеціалізацію, яка формувалася за часів СРСР.

Переважну більшість завершених зразків ОВТ в Україні розробляють, виготовляють, ремонтують і модернізують підприємства, які володіють відповідною конструкторсько-технологічною та ремонтною документацією і мають відповідні виробничі потужності та кадровий потенціал.

Законопроект не передбачає особливостей спеціалізації виконавців оборонного замовлення, як учасників за процедурами закупівель.

При цьому, створення і виробництва ОВТ здійснюється на засадах науково-технічної і виробничої кооперації, яка затверджується Замовником, а не засадах субпідряду, який притаманний будівництву.

Розробник кінцевого виробу не може доручати виготовлення складових частин субпідрядникам, не перевірених військовим представництвом замовника.

Встановлення норми щодо визначення вартості частки державного контракту, яку можна передати виконавцем третій особі на умовах субпідряду, локалізації виробництва, несе у собі потенційні ризики зриву виконання державного контракту з оборонного замовлення.

Враховуючи викладене, застосування визначених законопроектом процедур закупівлі є проблематичним.

Норми законопроекту щодо відповідності кваліфікаційним критеріям під час торгів з обмеженою участю, в частині наявності документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного за предметом закупівлі договору (ст. 16 ЗУ «Про публічні закупівлі») у більшості випадках зможе підтвердити лише один учасник, що автоматично скасує торги.

Закупівлі під час дії особливого періоду, введення надзвичайного стану, проведення антитерористичної операції, операції Об’єднаних сил, під час дії правового режиму воєнного стану, не враховують особливості законодавства в ці періоди.

Також, не враховано позитивний досвід особливостей розміщення оборонного замовлення, визначених Положенням про генерального конструктора із створення техніки для потреб оборони і безпеки держави, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2001 № 392, згідно з яким генеральний конструктор:

  • вносить пропозиції державним замовникам щодо затвердження виконавців та співвиконавців створення продукції, технічних завдань на виконання дослідно-конструкторських робіт тощо;
  • забезпечує створення продукції оборонного призначення світового рівня;
  • забезпечує координацію роботи підприємств – співвиконавців;
  • забезпечує контроль за створенням продукції на всіх стадіях;
  • забезпечує обґрунтоване застосування на основі нормативно-технічних документів комплектувальних виробів іноземного виробництва;
  • формує пропозиції щодо визначення виробничих потужностей для розгортання серійного випуску продукції.

В Україні всі складні зразки озброєння, військової техніки і спеціальної техніки, що прийняті на озброєння Збройними Силами України, створювалися під керівництвом Генеральних конструкторів із створення техніки для потреб оборони і безпеки, як уповноважених Кабінетом Міністрів України осіб.

Щодо неузгодженості законопроекту з іншими актами законодавства

Законопроект не узгоджується з наступними актами такої ж юридичної сили:

Господарський кодекс України (Глава 2. Основні напрями та форми участі держави у сфері господарювання);

Закон України «Про національну безпеку України» (Розділ V. Планування у сферах національної безпеки і оборони);

Законом України «Про оборону України» (Розділ II. Повноваження органів державної влади у сфері оборони).

Щодо підвищення рівня прозорості державного оборонного замовлення

Законопроект не забезпечує виконання Указу Президента України від 15.03.2019 № 79/2019 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 березня 2019 року «Про реформування оборонно-промислового комплексу та підвищення рівня прозорості виконання державного оборонного замовлення», оскільки проблема прозорості полягає у чіткому визначенні відповідних статей Зводу відомостей, що становлять державну таємницю.

Щодо копіювання Директиви 2009/81/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 13.07.09

Законопроект побудований на фрагментарному копіюванні конкретних правил, норм і положень Директиви 2009/81/ЄС Європейського Парламенту та Ради ЄС від 13.07.09 щодо закупівель в сфері оборони, без їх адаптації до національного законодавства, чим штучно ускладнюються процедури державного оборонного замовлення.

Директива розрахована для її застосування повноправними членами ЄС, які мають  вільний доступ до європейського ринку озброєння, військової і спеціальної техніки.

Щодо планування у сфері національної безпеки і оборони

Відповідно до законопроекту, трирічний та річний плани закупівель випадають із системи планування у сфері національної безпеки і оборони, як це передбачено статтями 25, 34 ЗУ «Про національну безпеку» (не затверджуються Урядом) та не відповідають її основним засадам, зокрема, запроваджуються такі органи планування, як суб’єкти господарювання (п.6, ч.1, ст. 1 законопроекту), яким надається право формувати та затверджувати плани закупівель.

Схема планування оборонних закупівель без їх затвердження Урядом, не гарантує стабільності та незмінності таких планів і не дає змоги суб’єктам господарювання планувати свою діяльність.

Суперечності та протиріччя в тексті

У нормах законопроекту вживається термінологія, яка не має відношення до предмету закупівель, наприклад:

— «менеджмент харчової безпеки»;

— «послуги з організації харчування»;

— «договір про закупівлю продуктів харчування або окремий договір про закупівлю послуги з організації харчування та постачання продуктів харчування»;

— «консультаційні послуги»;

— «постійно діючий ринок»;

Це підтверджує, що законопроект розроблявся фахівцями харчової галузі на засадах і процедурах закупівель товарів, які забезпечують життєдіяльність військових формувань і не враховують особливостей правового режиму створення і виробництва озброєння, військової і спеціальної техніки.

Лев Дронов

2 комментария

  1. Вы как никогда правы. Оттуда, отсюда пощипали. И вперёд.
    Ну да, ну можно как-то на лозунгах: «Народ потребує нові обличчя у владі».
    А когда будет никак? Потребуются профессионалы.
    Согласно китайской пословице, давайте сядем у реки и подождем пока труп врага проплывет вдоль берега реки.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован.

Optionally add an image (JPEG only)