Що заважає Укроборнпрому ефективно керувати оборонно-промисловим комплексом

Проблеми ефективного управління підприємствами оборонно-промислового комплексу України (ОПК) почали проявлятися одразу після створення Державного концерну “Укроборонпром”.

Деякі їх причини досліджено у матеріалі “Як і для чого утворювався Укроборонпром”.

Відповідно до Закону України “Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі” (Закон) суб’єктами управління об’єктами державної власності в ОПК є Кабінет Міністрів та Державний концерн “Укроборонпром”.

Водночас, відповідно до Господарського кодексу та Закону “Про управління об’єктами державної власності”, орган державної влади, до сфери управління якого входить підприємство, виконує у межах законодавчих актів ряд управлінських функцій, спрямованих на забезпечення ефективного функціонування підприємств.

Тобто, Концерн, не будучи органом державної влади, не в змозі виконувати ряд управлінських функцій, які передбачені законодавством.

Кабінетові Міністрів, як суб’єкту управління об’єктами державної власності, такі управлінські функції законодавством не передбачені (стаття 24. Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з державними господарськими об’єднаннями, підприємствами, установами і організаціями Закону України “Про Кабінет Міністрів України”), оскільки він є колегіальним органом, діяльність його забезпечує Секретаріат, який також не уповноважений виконувати управлінські функції у відносинах з державними господарськими об’єднаннями.

Органами управління Концерном згідно Закону є Наглядова рада (вищий орган), Рада директорів (колегіальний орган), генеральний директор.

Таким чином, орган державної влади у цьому Законі замінено Наглядовою радою, яка складається з п’яти членів (три — від Президента України і два — від КМУ), а на додаток ще й підстраховано положенням, що учасники Концерну не перебувають в управлінні органів виконавчої влади.

При цьому, Наглядова рада забезпечує захист інтересів держави, а її члени працюють на громадських засадах?!

Тобто, захист інтересів держави у секторі національної безпеки і оборони, яким є ОПК, здійснюється на громадських засадах?!

Серед інтересів держави, визначених статтею 7 Закону, звертає на себе увагу компетенція Наглядової ради щодо “затвердження стратегії розвитку та напрямів діяльності Концерну”.

Водночас, статтею 20 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” встановлено, що до основних повноважень Кабінету Міністрів у сфері національної безпеки та обороноздатності держави належить “визначення пріоритетних напрямів розвитку оборонно-промислового комплексу”.

Статутом Концерну (постанова КМУ від 31.08.18 № 993) функції Кабінету Міністрів, як уповноваженого органу управління Концерном, обмежено прийняттям рішень про утворення та припинення Концерну, включенням учасників до складу Концерну та виключенням з нього, реорганізацією (реструктуризацією) учасників Концерну, затвердженням статуту Концерну та призначенням своїх представників до складу Наглядової ради Концерну.

Про те, що з такими повноваженнями, структурою органів управління та форматом взаємодії з Кабінетом Міністрів, Концерн не змозі забезпечити ефективне управління ОПК, було відомо експертному середовищу в Уряді, але протистояти політичним рішенням тодішнього Президента України було неможливо.

Очевидно, що з такою проблемою зіткнувся і сам Концерн, який одразу розпочав пошук додаткових важелів впливу на учасників. З цією метою протягом 2011-2013 років Концерном було ініційовано цілий ряд пропозицій та проектів актів з надання йому додаткових повноважень, зокрема, щодо:

розпорядника бюджетних коштів;

ініціатора (розробника) та державного замовника державних цільових програм;

погодження державними замовниками (державними органами) з Концерном основних показників оборонного замовлення та участі у контролі за його виконанням;

внесення Концерном, як державним замовником з оборонного замовлення, пропозицій до основних показників державного оборонного замовлення;

визначення генеральним директором Концерну Порядку здійснення закупівель товарів, робіт і послуг учасниками Концерну;

самостійного прийняття рішення про безоплатну передачу майна, у тому числі коштів, учасників Концерну іншим учасникам Концерну або безпосередньо Концерну на безповоротній або поворотній основі та інші повноваження.

Але жодна з зазначених ініціатив не була підтримана ні центральними органами виконавчої влади, ні Кабінетом Міністрів, ні Верховною Радою. Як наслідок, вже в середині 2013 року в Уряді опрацьовувалося питання перепідпорядкування Концерну одному з центральних органів виконавчої влади. Реалізації цих планів завадили події осені 2013 року.

Користуючись недосконалістю законодавства про Концерн , а також відсутністю дієвих важелів впливу та контролю за його діяльністю з боку Кабінету Міністрів, Концерн розпочав регулювати діяльність підприємств-учасників власними наказами, які готувалися у непрозорий спосіб і всупереч законодавству, втручалися в оперативно-господарську діяльність підприємств, перешкоджали ефективному провадженню їх діяльності, виконанню державних контрактів з оборонного замовлення та зовнішньоекономічних договорів, “закошмарювали” підприємства різного роду перевірками та контролем “окремих питань”, звітністю, яка не передбачена законодавством та іншим.

Особливо бурхливий період видання таких наказів прийшовся на 2014 —2017 роки.

Що собою представляють регулятивні акти (накази) Концерну

Преамбула (констатуюча частина) таких наказів не містить жодних посилань на правові підстави їх видання. Один з небагатьох наказів, що містить такі посилання – це наказ про затвердження Типової інструкції з питань пожежної безпеки.

Характерним для таких наказів є те, що всі вони:

  • є не публічними (відсутні на сайті Концерну);
  •  не обговорювалися Радою директорів (колегіальним органом управління Концерну);
  •  не погоджувалися Наглядовою радою (вищим органом управління Концерну);
  •  не погоджувалися Державною регуляторною службою, яка реалізує державну регуляторну політику;
  • не пройшли юридичну експертизу та реєстрацію в Мін′юсті;
  • невідомі ні державним замовникам з оборонного замовлення (а їх сьогодні15) з якими підприємства вступають у договірні відносини за державними контрактами, ні Уряду, від імені якого вони укладаються.

Щодо повноважень Концерну у сфері управління об’єктами державної власності та управління господарською діяльністю підприємств-учасників

Обґрунтовують необхідність видання таких актів в Концерні тим, що згідно частини першої статті 4 Закону України “Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі” Концерн є уповноваженим суб’єктом господарювання з управління об’єктами державної власності в ОПК і відповідно до пункту 1 статті 7 Закону здійснює регулювання, контроль та координацію діяльності учасників Концерну, а відповідно до пункту 14 статті 7 — здійснює контроль за діяльністю учасників.

Для розуміння правової суті такого обґрунтування необхідно з’ясувати, як законодавство визначає “об’єкти державної власності”, “процес управління об’єктами державної власності” та у чому полягає “контроль за діяльністю учасників у процесі управління об’єктами державної власності”?

“Об’єктами управління державної власності” згідно

Закону України Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі” є:

майно державних підприємств;

майно, передане в установленому порядку Концерну;

пакети акцій, що належать державі в статутних капіталах акціонерних товариств.

Майно підприємства згідно Господарського кодексу — це виробничі і невиробничі фонди, а також інші цінності, вартість яких відображається в самостійному балансі підприємства.

Невиробничі фонди згідно Податкового кодексу — це капітальні активи, які не використовуються у господарській діяльності.

Що стосується “інших цінностей”, то за формою фінансової звітності (включаючи баланс підприємства), що затверджена наказом Мінфіну від 07.02.13 № 73, зареєстрованого Мін′юстом від 28.02.13 № 336/22868, всі підприємства-учасники регулярно надають її Державній фіскальній службі та Концерну.

Таким чином, повноваження Концерну, що передбачені підпунктом 14 частини першої статті 7 (здійснює контроль за діяльністю учасників Концерну) стосуються управління майном (виробничими і невиробничими фондами та іншими цінностями), а не управлінням господарською діяльністю підприємств.

Підтверджується такий висновок наступним:

1) право господарського відання згідно Господарського кодексу є речовим правом суб’єкта підприємництва, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом), з обмеженням правомочності розпорядження щодо окремих видів майна за згодою власника у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами.

Відповідно до частини другої статті 136 Господарського кодексу України, власник майна, закріпленого на праві господарського відання за суб’єктом підприємництва, здійснює контроль за використанням та збереженням належного йому майна безпосередньо або через уповноважений ним орган, не втручаючись в оперативно-господарську діяльність підприємства.

Суб’єкт підприємництва, який здійснює господарську діяльність на основі права господарського відання, має право на захист своїх майнових прав від власника.

Речове право покликане створити майнову базу для самостійної участі в господарському обороті юридичних осіб, які не є власниками майна.

Підприємство при цьому має правомочності щодо самостійного володіння, користування та розпорядження майном, що перебуває в нього на праві господарського відання, з урахуванням установлених законом (власником майна) обмежень.

Наведені положення законодавства свідчать про те, що підприємства-учасники Концерну є вільними у здійсненні оперативно-господарської діяльності, а отже, є самостійними у виборі контрагентів, укладенні договорів та погодженні їхніх умов.

Ризики настання негативних наслідків від результатів оперативно-господарської діяльності також несуть безпосередньо підприємства-учасники Концерну, що підтверджується пунктами 8, 9 Статуту Концерну згідно з якими:

  • Концерн не несе відповідальності за зобов’язаннями його учасників;
  • Учасники не несуть відповідальності за зобов’язаннями Концерну;

Для керівництва господарською діяльністю підприємства власник призначає керівника підприємства, який є підзвітним власнику.

Тобто, управління господарською діяльністю підприємств-учасників Концерну здійснює керівник підприємства.

2) відповідно до Закону України “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, виключно законами встановлюються органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльностіта види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю).

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу.

3) господарська діяльність Концерну та його повноваження урегульовані пунктами 20 — 25 Статуту і стосуються виключно власної господарської діяльності, як самостійного суб’єкта господарювання — юридичної особи публічного права, а не підприємств-учасників, які він об’єднує.

Слід взяти до уваги, що підприємства – учасники Концерну проваджують господарську діяльність у державному секторі економіки, а повноваження суб’єктів управління, у тому числі Концерну, у державному секторі економіки щодо суб’єктів господарювання (підприємств-учасників) згідно Господарського кодексу, визначаються законом, а не наказом Концерну.

Щодо механізмів контролю Концерном за діяльністю підприємств-учасників

У Концерні стверджують, що він не є органом державної влади і реалізує функції щодо контролю за діяльністю підприємств-учасників Концерну у спосіб, “не заборонений чинним законодавством” і видання наказів щодо контролю та звітності є одним із самостійних механізмів контролю за діяльністю підприємств відповідно до пункту 1 частини першої статті. 7 Закону.

У цьому твердженні процес управління державним майном підприємства ототожнюється з управлінням господарською діяльністю та змішується державний сектор економіки з недержавним.

Реалізація функцій контролю за діяльністю підприємств у спосіб, не заборонений законодавством, здійснюється у недержавному секторі економіки.

Що стосується “самостійного механізму контролю за діяльністю підприємств-учасників відповідно до пункту 1 частини першої статті. 7 Закону”, то такий механізм визначено постановою Кабінету Міністрів України від 19.06.07 № 832 “Про затвердження порядку здійснення контролю за виконанням функцій з управління об’єктами державної власності та критеріїв визначення ефективності управління об’єктами державної власності”, а також наказом Мінекономрозвитку від 15.03.13 № 253 “Про затвердження методичних рекомендацій застосування критеріїв визначення ефективності управління об’єктами державної власності”.

Відповідно до підпункту 28 пункту 51 Статуту генеральний директор Концерну видає накази і розпорядження з питань діяльності Концерну. Проте вказана норма не уповноважує генерального директора Концерну видавати накази і розпорядження з питань діяльності учасників Концерну, що є логічним, оскільки пунктом 19 Статуту визначено предмет діяльності Концерну, ключовим якого є сприяння підприємствам оборонно-промислового комплексу у розробці, виробництві та реалізації високотехнологічної продукції, робіт і послуг.

Щодо фінансового моніторингу платежів

Відповідно до Закону України “Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі” та Статуту, Концерн у процесі управління об’єктами державної власності проводить моніторинг фінансової діяльності його учасників.

Проте, використовуючи зазначені повноваження, наказами Концерну Про моніторинг платежів встановлюється порядок моніторингу платежів та руху грошових коштів всіх підприємств-учасників.

При цьому, моніторинг фінансової діяльності підприємств державного сектору економіки урегульовано актами вищої юридичної сили, зокрема:

“Методикою аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств державного сектору економіки”, затвердженою наказом Мінфіну від 14.02.06 № 170, зареєстрованого Мін´юстом 27.03.06 за № 332/12206;

“Національним положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 1 “Загальні вимоги до фінансової звітності”, затвердженим наказом Мінфіну від 07.02.13 № 73, зареєстрованим Мін′юстом 28.02.13 № 336/22868,

які нічого спільного з наказами Концерну Про моніторинг платежів не мають;

Що стосується державного фінансового моніторингу, то відповідно до законодавства — це сукупність заходів, які здійснюються суб’єктами державного фінансового моніторингу і спрямовуються на виконання вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом.

Не будучи правоохоронним органом, та не маючи законних повноважень, Концерн наказами Про моніторинг платежів перебрав на себе функції державного органу — Державної служби фінансового моніторингу.

Таким чином у державному секторі економіки (секторі безпеки) склалася ситуація, коли Концерн, керуючись принципом “не заборонено законом”, вибудовує своїми наказами для державних підприємств ОПК власну корпоративну політику, яка не має нічого спільного з державною політикою, визначеною актами вищої юридичної сили.

Крім того, накази концерну Про затвердження Порядку моніторингу платежів не узгоджуються із законодавством про державну таємницю.

Наприклад, відповідно до статті 2.1.16 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, відомості про кооперацію розробників нових зразків озброєння (військової техніки) або виробників, які розкривають за сукупністю всіх показників їх потужності, номенклатуру, поставки виробів, терміни, об’єми виконання робіт складають державну таємницю ступеня секретності — “таємно”. Суб’єктом режимно-секретної діяльності за цією статтею визначено Мінекономрозвитку.

Таким чином, інформація, що збирається, накопичується і зберігається Концерном від підприємств згідно Порядку за сукупністю усіх показників може належати до державної таємниці і представляти неабияку цінність для спецслужб держави-агресора. Збір такої інформації без застосування спеціально захищених засобів зв’язку несе у собі ризики її витоку.

Окремо постає питання, з якою метою Концерн запроваджував на початку 2012 року моніторинг фінансових потоків в оборонно-промисловій сфері, а наприкінці 2013 року зобов’язував підприємства забезпечити перехід на розрахунково-касове обслуговування у таких банках як АТ “СБЕРБАНК РОСІЇ”, ПАТ “ВТБ”, ПАТ “ВБР”?

Також окремого дослідження потребують наслідки формування та реалізації кадрової політики в ОПК, здійснюваної Концерном протягом усього періоду свого існування.

Порівнюючи Порядок призначення керівників підприємств-учасників Концерну з Порядком проведення конкурсного відбору керівників суб’єктів господарювання державного сектору економіки, затвердженого Кабінетом Міністрів, можна зробити висновок, чим відрізняється корпоративна кадрова політика Концерну від державної політики Уряду у зазначеній сфері.

_____________

Лев Дронов

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

Optionally add an image (JPEG only)