Прозорість закупівель за оборонним замовленням

Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 06.03.19 “Про реформування оборонно-промислового комплексу та підвищення рівня прозорості виконання державного оборонного замовлення”, введеного в дію Указом Президента України від 15.03.19 № 79 передбачено підвищення рівня прозорості державного оборонного замовлення.

У чому полягають причини непрозорості оборонних закупівель

Переважна більшість закупівель продукції оборонного призначення здійснюється державними замовниками без конкурсу, з посиланням на статтю 2.1.15 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом СБУ від 12.08.05 № 440 (далі — ЗВДТ):

“Відомості про планування, розміщення, фінансування, виконання державного оборонного замовлення за його напрямами (науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, закупівля озброєння і військової і техніки) з розкриттям змісту цих напрямів”. Доступ до такої інформації обмежено грифом “таємно” і “цілком таємно”.

За такого розпливчатого і неконкретного формулювання статті чиновники мають можливість ідентифікувати будь-яку інформацію як державну таємницю.

Крім того, ця стаття була сформульована ще у 2005 році державним експертом з питань таємниць — Міністром економіки. На той час діяла попередня редакція Закону України “Про державне оборонне замовлення” (№ 464-XIV від 03.03.99).

При цьому, у редакції Закону було відсутнє положення щодо продукції, робіт і послуг, закупівля яких становить державну таємницю.

Натомість, у Законі було присутнє поняття “суб’єкти підприємницької діяльності України всіх форм власності, які відповідно до законодавства України є монополістами”, що відповідало українським реаліям.

На території України залишилася третина підприємств військово-промислового комплексу СРСР, кожне з яких мало свою спеціалізацію, свої технології, свої наукові, інженерні та робітничі “школи” у сфері розроблення, виробництва, ремонту, обслуговування і модернізації озброєння, військової і спеціальної техніки з відповідним потенціалом. В Україні, практично, не було жодного підприємства, конструкторського бюро чи інституту, напрям діяльності якого би дублювався іншим суб’єктом господарської діяльності, за винятком СРСР в цілому. Хто із українських суб’єктів господарювання може скласти конкуренцію, наприклад, Мотор-Січі, Івченко-Прогрес, Заводу ім. Малишева, АНТК Антонова, КБ Південному, Іскрі, КБ ЛУЧ та іншим? – Ніхто.

Через чверть століття, внаслідок занепаду багатьох підприємств, ситуація дещо знівелювалася, але не у наукоємних високотехнологічних сферах. Кустарні приватні майстерні, яких багато з’явилося з початком військової агресії, не в змозі конкурувати з такими підприємствами.

За такої спеціалізації підприємств, проведення тендерів (конкурсів) з вибору виконавців оборонного замовлення у багатьох випадках перетворювалося на їх імітацію.

Враховуючи цей факт, Законом України від 03.04.03 № 670-IV було введено не дуже досконале визначення поняття “єдиний виробник” на заміну терміну “монополіст”.

Нова редакція Закону України “Про державне оборонне замовлення”, внесеного Кабінетом Міністрів та прийнятого Верховною Радою України у 2010 році (№ 2560-17) спочатку також містила у частині третій статті 7 поняття “єдиний виробник”.

Але тодішня Адміністрація Президента України чомусь виключила “єдиних виробників”, замінивши їх “закупівлею продукції, робіт і послуг, що становлять державну таємницю”. Водночас недогледіла, що “єдині виробники” залишилися у статті 1 Закону у визначенні терміну “виконавці оборонного замовлення”.(“виконавці оборонного замовлення — …………..(за винятком укладених державних контрактів із суб’єктами господарської діяльності, які є єдиними в Україні виробниками”)

Таким чином існують всі правові підставі для розкриття цього поняття в нинішній редакції Закону № 2560-VI від 23.09.10 та законодавчого урегулювання процедури вибору виконавців, у разі, якщо вони є “єдиними виробниками”. Це відповідатиме Рішенню РНБОУ в частині захисту державою інтересів вітчизняного виробника.

Слід віддати належне СБУ, яка звернула увагу Мінекономрозвитку на застаріле формулювання статті 2.1.15 ЗВДТ і наказом від 21.05.18 № 842 зазначена стаття була змінена на наступну:

“Відомості щодо найменування і кількості продукції (робіт, послуг) оборонного призначення, а також обсягу фінансових ресурсів, необхідного для їх постачання за кожним з напрямів державного оборонного замовлення.”.

Таким чином ситуацію було дещо виправлено, але майже 8 років державні замовники користувалися застарілим формулюванням статті 2.1.15 ЗВДТ і на його підставі включали суб’єктів господарської діяльності до “Реєстру виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення, інформація про закупівлю яких становить державну таємницю”.

А як все це кореспондується з відповідними положеннями Закону України “Про державну таємницю”?

Статтею 8 цього Закону встановлено, що у сфері оборони до державної таємниці відноситься інформація:

про напрями розвитку окремих видів озброєння, військової і спеціальної техніки, тактико-технічні характеристики, організацію і технологію виробництва, наукові, науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, пов’язані з розробленням нових зразків озброєння, військової і спеціальної техніки або їх модернізацією, а також про інші роботи, що плануються або здійснюються в інтересах оборони країни”;

у сфері економіки, науки і техніки:

“про плани, зміст, обсяг, фінансування та виконання державного оборонного замовлення”;

“про наукові, науково-дослідні, дослідно- конструкторські та проектні роботи, на базі яких можуть бути створені прогресивні технології, нові види виробництва, продукції та технологічних процесів, що мають важливе оборонне значення чи економічне значення або суттєво впливають на зовнішньоекономічну діяльність та національну безпеку України.”.

Тобто, секретними є не всі види озброєння, військової і спеціальної техніки, науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, а тільки окремі їх види.

Що стосується планів, змісту, обсягу, фінансування та виконання державного оборонного замовлення, то суть зазначених термінів у Законі України “Про державне оборонне замовлення не розкривається. Наприклад, у Законі прописано, що планування та формування оборонного замовлення є складовою планування Воєнної організації держави, що здійснюється відповідно до Закону України “Про організацію оборонного планування” (втратив чинність).

Очевидно, що поняття “плани, зміст, обсяг, фінансування та виконання державного оборонного замовлення” повинні конкретизуватися у “Зводі відомостей, що становлять державну таємницю” стосовно:

  • України в цілому;
  • кожного державного замовника окремо;
  • окремих видів продукції, робіт і послуг.

Частиною третьою статті 7 Закону України “Про державне оборонне замовлення” встановлено, що “у разі якщо закупівля продукції, робіт і послуг за оборонним замовленням становить державну таємницю, такі товари, роботи і послуги закуповуються у суб’єктів господарювання, що зареєстровані як виробники продукції, робіт і послуг, закупівлі яких становлять державну таємницю”.

Що означає поняття “закупівля становить державну таємницю” і у яких випадках закупівля товарів робіт і послуг за оборонним замовленням відповідно до Закону України “Про державну таємницю” може становити державну таємницю?:

1) сам предмет закупівлі містить інформацію, що становить державну таємницю, наприклад: закупівля секретного зразка, виконання секретної дослідно-конструкторської роботи (розробки), проведення секретного наукового дослідження, надання секретної послуги (обслуговування і ремонт техніки тощо). Державними експертами з питань таємниць у цьому випадку відповідно до Указу Президента України від 01.12.09 № 987 виступають генеральні і головні конструктори, які мають повноваження ідентифікувати предмет закупівлі щодо наявності у ньому державної таємниці.

2) предмет закупівлі не містить інформації, що становить державну таємницю, але сам факт закупівлі такого предмету має бути засекреченими, оскільки розголошення такої інформації може привести до розкриття іншої інформації, що становить державну таємницю, і завдати шкоду національній безпеці чи обороні.

Основні показники оборонного замовлення згідно Закону це — Перелік (номенклатура) продукції, робіт і послуг, їх кількість і обсяги коштів для їх закупівлі.

Очевидно, що факт і кількість закуплених несекретних зразків може розкрити певні секрети щодо змісту стратегічних чи оперативних військових планів, документів бойового управління, підготовку та проведення військових операцій тощо. Але ідентифікувати факт закупівлі у цьому випадку мають військовослужбовці Генерального штабу Збройних Сил України, які здатні визначити ступінь імовірного розкриття секретної інформації та запобігти необґрунтованому засекречуванню.

А яку шкоду національній безпеці і обороні може завдати розголошення вартості закупівлі Міноборони несекретних зразків вітчизняного виробництва?

Очевидно, що ніяку. А ось ускладнити у подальшому роботу Укроборонпрому, у разі поставки таких зразків на експорт, зможе. Розміри комісійних та інших “відкатів”, очевидно, зменшаться, ускладниться в цілому робота з іноземним замовником. Але все це ніякого відношення до національної безпеки і оборони, як і до державної таємниці, немає.

Підсумовуючи викладене абзац перший частини третьої статті 7 з урахуванням положень Закону України “Про державну таємницю” можна викласти у такій редакції:

“3. Уразі якщо продукція, роботи і послуги містять у собі державну таємницю або інформація про їх закупівлю розкриває зміст стратегічних і оперативних планів та інших документів бойового управління, підготовку та проведення військових операцій, стратегічне та мобілізаційне розгортання військ, а також інші найважливіші показники, які характеризують організацію, чисельність, дислокацію, бойову і мобілізаційну готовність, бойову та іншу військову підготовку, озброєння та матеріально-технічне забезпечення Збройних Сил та інших військових формувань, то такі продукція, роботи і послуги закуповуються у суб’єктів господарювання, що зареєстровані як виробники продукції, робіт і послуг оборонного призначення, закупівлі яких становлять державну таємницю або є єдиними в Україні виробниками продукції, робіт і послуг), без застосування конкурентних процедур.

У разі якщо на однакові продукцію, роботи і послуги зареєстровано два і більше суб’єктів господарювання, то застосовується переговорна процедура закупівлі відповідно до Закону України “Про публічні закупівлі” з дотриманням законодавства щодо забезпечення державної таємниці.”.

Частину третю статті 7 Закону доповнити абзацом такого змісту:

“Перелік єдиних в Україні виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення з зазначенням видів озброєння, військової і спеціальної техніки, робіт і послуг для них, а також видів господарської (економічної) діяльності, яку вони проваджують, формується генеральними конструкторами із створення техніки для потреб оборони і безпеки держави у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, та затверджується Кабінетом Міністрів України.”.

Щодо реалізації абзаців четвертого та сьомого частини другої та абзацу третього частини першої статті 8 Закону України “Про державну таємницю”, то статтю 2.1.15 ЗВДТ можна викласти у такій редакції:

2.1.15 Відомості про: орієнтовні та основні показники державного оборонного замовлення за переліком (номенклатурою) та обсягами продукції, робіт і послуг, а також обсягами коштів, передбачених на такі цілі щодо:      
  України в цілому ЦТ 10 МЕРТ
  державних замовників з оборонного замовлення Т 5 державні замовники
  окремі види продукції, робіт і послуг оборонного призначення, що містять відомості, які становлять державну таємницю або інформація про закупівлю яких розкриває зміст стратегічних і оперативних планів та інших документів бойового управління, підготовку та проведення військових операцій, стратегічне та мобілізаційне розгортання військ, а також інші найважливіші показники, які характеризують організацію, чисельність, дислокацію, бойову і мобілізаційну готовність, бойову та іншу військову підготовку, озброєння та матеріально-технічне забезпечення Збройних Сил та інших військових формувань Т 5 державні замовники

Така редакція статті 2.1.15 надаватиме чиновникам можливість чітко ідентифікувати ту чи іншу інформацію і не тлумачити її довільно.

Процедура закупівлі за імпортом продукції оборонного призначення через посередників Державного концерну “Укроборонпром” взагалі “мутна” і не зрозуміла. Слід зазначити, що не зовсім бідні міністерства оборони Китаю, Таїланду та деяких інших країн протягом багатьох років закуповують українське озброєння і техніку без посередників, комісійних “відкатів” та інших корупційних виплат.

Знаючи про це, Уряд Арсенія ЯЦЕНЮКА постановою КМУ від 25.02.15 № 345 постановив, що:

“35. Постачання зразків військової техніки іноземного виробництва може здійснюватися із залученням суб’єкта здійснення міжнародних передач товарів військового призначення або безпосередньо державним замовником”.

Проте Міноборони жодного разу не скористалося цим правом.

Чому?

Спочатку в апараті Міноборони обґрунтовували це тим, що, начебто, відсутні фахівці зі знаннями міжнародних ринків озброєння, правилами укладання зовнішньоекономічних договорів (контрактів), митного оформлення товарів тощо, а пізніше — відсутністю повноважень від Уряду на здійснення імпорту товарів військового призначення.

Виходить, що декілька менеджерів з “Укроборонпрому” володіють набагато більшими знаннями про іноземних виробників озброєння, їх характеристиками, ніж Генеральний штаб Збройних Сил, Головне управління розвідки разом з усіма військовими аташе, профільний Центральний науково-дослідний інститут озброєння і військової техніки та Департамент військово-технічної політики?!

Слід зазначити, що ще на початку 2000-х років питання закупівлі озброєння іноземного виробництва за ініціативою Голови Державної комісії з питань оборонно-промислового комплексу Володимира ГОРБУЛІНА вирішувалося Урядом у такий спосіб. У щорічній постанові Уряду про державне оборонне замовлення прописувалася норма такого змісту:

“Надати повноваження таким-то державним замовникам на імпорт товарів військового призначення для власних потреб згідно додатку”.

Така норма відповідно до статті 20 Закону України “Про зовнішньоекономічну діяльність” повністю відповідала повноваженням Кабінету Міністрів і її неодноразово використовували МВС, СБУ та інші державні замовники. Міноборони з далекого зарубіжжя у ті часи, практично, нічого не закуповувало.

У цьому контексті дещо незрозумілим є складний шлях розв’язання цієї проблеми, який обрав Апарат РНБОУ (пункт перший Рішення РНБОУ від 26.06.18, введеного в дію Указом Президента України від 26.06.18 № 185, а також прийнятий Верховною Радою Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо здійснення закупівель продукції, робіт і послуг оборонного призначення” від 17.01.19 № 2672-VII).

Ще одним із неурегульованих питань є розміщення оборонного замовлення.

Частиною сьомою статті 6 Закону України “Про державне оборонне замовлення” передбачено, що особливості розміщення оборонного замовлення визначає Кабінет Міністрів України.

Однак, у Порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 27.04.11 № 464 “Питання державного оборонного замовлення”, передбачено тільки розміщення, а особливості відсутні.

Разом з тим особливості розміщення оборонного замовлення державними замовниками існують і передбачені вони, зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.01 № 392 “Про затвердження Положення про генерального конструктора із створення техніки для потреб оборони та безпеки держави”.

Генеральний конструктор є уповноваженою Кабінетом Міністрів України особою, яка забезпечує у визначеному напрямі виконання комплексу науково-дослідних, дослідно-конструкторських та дослідно-технологічних робіт, пов’язаних із створенням і модернізацією зразків окремого виду озброєнь чи військової техніки, або найважливіших систем машин, обладнання і приладів військового призначення, автоматизованих систем, продукції і технологій подвійного використання.

Генеральний конструктор відповідно до своїх завдань вносить пропозиції державним замовникам щодо затвердження виконавців та співвиконавців створення продукції, розподіл коштів між ними, технічних завдань на виконання науково-дослідних, дослідно-конструкторських та дослідно-технологічних робіт, розглядає і визначає відповідні технічні умови (сертифікати) на продукцію.

Крім того, генеральний конструктор забезпечує:

  • координацію роботи підприємств – співвиконавців;
  • контроль за створенням продукції на всіх стадіях;
  • формування пропозицій щодо визначення виробничих потужностей для розгортання серійного випуску продукції;
  • авторський нагляд за освоєнням, виробництвом та експлуатацією продукції;
  • виконує за посадою функції державного експерта з питань таємниць (Указ Президента України від 01.12.09 № 987).

В той же час абзац другий частини четвертої статті 6 Закону України “Про державне оборонне замовлення” (Державні замовники погоджують з центральними органами виконавчої влади, до сфери управління яких належать підприємства оборонно-промислового комплексу, пропозиції щодо виконання робіт оборонного призначення з метою максимального використання науково-виробничого потенціалу підприємств оборонно-промислового комплексу України”) безнадійно застарів, не узгоджується з іншими законодавчими актами та не використовується на практиці.

По-перше, така норма прописувалася під Мінпромполітики, яке давно вже спочило в бозі, та Міноборони, до сферу управління якого входило кілька десятків ремонтних підприємств.

По-друге, у 2010 році ці підприємства були передані до складу Державного концерну “Укроборонпром”, у якого немає повноважень центрального органу виконавчої влади.

По-третє, Законом України від 16.06.11 № 3531-VI (“Про управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі”) встановлено, що “Учасники Концерну не перебувають в управлінні органів виконавчої влади”.

По-четверте, за останні роки різко зросло число приватних підприємств, які приймають участь у виконанні державного оборонного замовлення.

Тобто, процедура розміщення державного оборонного замовлення потребує більш чіткого законодавчого урегулювання з урахуванням викладеного.

Таким чином, реалізація запропонованих заходів надасть можливість суттєво розвантажити “Реєстр виробників продукції, робіт і послуг оборонного призначення, інформація про закупівлю яких становить державну таємницю” та підвищити рівень прозорості державного оборонного замовлення.

Лев Дронов

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован.

Optionally add an image (JPEG only)